De paradox van de Asielcrisiswet: Symboliek boven haalbaarheid

‘Een uitspraak voor de bühne,’ zo bestempelde Alexander Hendriks, senior beleidsmedewerker van de BBB, het streven van zijn partij om maximaal 15.000 asielzoekers op te nemen. Tijdens Het migratiedebat in De Balie, oktober vorig jaar, wuifde hij het ongemak lachend weg. Nederland zit vast aan verdragen die dergelijke streefcijfers onmogelijk maken. Toch lijken de plannen in het nieuwe hoofdlijnenakkoord van eenzelfde kaliber.

Nederland bevond zich de afgelopen dagen in een politieke achtbaan. Wie precies aan het stuur zit, is nog onduidelijk, maar Wilders lijkt zijn droomvlucht te beleven. Mona Keijzer van de BBB beweerde live op tv dat Jodenhaat inherent is aan de islamitische cultuur, terwijl co-lijsttrekker van Volt Anna Strolenberg staatssecretaris Eric van der Burg van de VVD, na weer een emotionele uitbarsting, uitnodigde om asiel aan te vragen bij Volt.

‘Strengste asielbeleid ooit’
Met ‘Hoop, Lef en Trots’ streeft het nieuwe kabinet naar het ‘strengste asielbeleid ooit’ waarmee de ‘acute asielinstroom en -opvangcrisis’ dringend wordt aangepakt. De zogeheten Asielcrisiswet wordt per direct ingevoerd. Het ‘rechtvaardigt’ een opt-out-verzoek van het Europese asiel- en migratiebeleid, dat ‘Nederland weer van ons’ moet maken. De behandelingen van asielaanvragen worden tot wel twee jaar opgeschort en strengere grenscontroles, zoals het direct terugsturen van mensen zonder geldig identiteitsbewijs naar Duitsland en België, behoren tot de maatregelen. De plannen zijn groot, maar hoe uitvoerbaar zijn ze en wat als de regering haar beloftes niet kan waarmaken?

Met een piek in het aantal asielaanvragen stond Nederland vorig jaar voor een flinke uitdaging. Het aantal lag tussen de 48.200 en 55.700, terwijl er slechts 51.000 opvangplekken beschikbaar waren. Dit leidde tot een tekort aan opvangcapaciteit, waardoor mensen vaak op stoelen of buiten moesten overnachten. Zowel links als rechts erkennen de urgentie van het probleem, maar ze leggen de oorzaken elders.

Kati Piri van GroenLinks-PvdA vindt dat er beter op de situatie ingespeeld had moeten worden: ‘De hogere instroom na corona was te verwachten.’ Maar het door de overheid gefinancierde Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) ontvangt haar budget op basis van bezette bedden, wat betekent dat stijgingen gelijkstaan aan crisisopvang. Bovendien waren niet alle 51.000 opvangplekken beschikbaar voor asielzoekers. Door logistieke problemen en vertragingen in de doorstroom werden veel plekken bezet door vergunninghouders die nog geen andere huisvesting hadden gevonden. Ook staatssecretaris Eric van der Burg gaf aan dat dit probleem voorkomen had kunnen worden: ‘Als we de capaciteit na de Syriëcrisis niet hadden afgebouwd tot het huidige niveau, was er niets aan de hand geweest.’

De grootste ophef draait nu dan ook om het intrekken van de Spreidingswet, een maatregel die, na 2,5 jaar hard werken door Van der Burg, was ingevoerd om de druk op de asielzoekerscentra te verlichten. De Spreidingswet was van cruciaal belang omdat de 342 gemeenten die Nederlands telt de opvang van asielzoekers niet gezamenlijk regelden. Nu wordt deze vooruitgang tenietgedaan. ‘Veel gemeenten zullen nu zeggen: “Dit wordt ons te ingewikkeld, laten we maar afwachten,”’ vreest burgemeester Koen Schuiling van Groningen. Dit betekent dat de druk op Ter Apel, waar soms wel 2.400 vluchtelingen tegelijk verblijven, alleen maar zal toenemen. Het opschorten van de behandeling van asielaanvragen voor twee jaar is, zelfs in een crisis, juridisch onhoudbaar. Critici suggereren dat dit misschien juist wel de bedoeling is, om het populistische vuur aan te wakkeren.

De andere opvallende gepresenteerde maatregel is dat Nederland personen zonder geldig identiteitsbewijs direct wil terugsturen naar Duitsland en België. ‘Deze pushbacks zijn mogelijk dankzij de herziene Schengengrensverordening,’ verklaart Europarlementariër en hoogleraar Burgerschap en Migratierecht Tineke Strik. Lidstaten kunnen bilaterale overeenkomsten sluiten om ongedocumenteerde personen direct terug te sturen naar buurlanden. Voor asielzoekers geldt echter de zogeheten Dublinverordering, die bepaalt dat het eerste land van binnenkomst verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag. ‘Het principe is dat je altijd een overdracht moet kunnen aanvechten op basis van de onveiligheid of gebrekkigheid van het asielsysteem in het andere land,’ merkt Strik op.

Om meer grip te krijgen op wie er binnenkomt zou Nederland bijvoorbeeld ook de binnengrenscontroles kunnen herinvoeren. Normaal gesproken zijn deze controles binnen de Schengenzone niet toegestaan, maar bij nationale veiligheidsdreigingen of onder bijzondere omstandigheden zijn uitzonderingen mogelijk. De Europese Commissie is daarvan toezichthouder.

Aan zulke controles kleven echter flinke nadelen: het vrije verkeer van personen en goederen is een enorme economische motor voor Nederland. In andere delen van Europa leiden deze grenscontroles vaak tot kilometerslange vrachtwagenfiles en forse economische schade. Studies van onderzoeksorganisatie RAND tonen schattingen dat de herinvoering van grenscontroles in Europa jaarlijks 2 tot 3 miljard euro aan operationele kosten kan veroorzaken, plus eenmalige kosten die variëren van 100 miljoen euro tot maar liefst 19 miljard, afhankelijk van de duur en intensiteit van de controles.

Praktisch onhaalbaar beleid
Er zijn EU-lidstaten die hun binnengrenzen inmiddels al acht jaar illegaal controleren. Deze landen rechtvaardigen hun maatregelen door te wijzen op de verhoogde migratiedruk, terroristische dreigingen en specifieke evenementen zoals de Olympische Spelen in Frankrijk. ‘Het kan zijn dat Nederland zich in dat rijtje wil voegen,’ verzucht Strik.

De plannen om de verantwoordelijkheid bij Duitsland en België te leggen, lijken echter haaks te staan op de nauwe samenwerking die wordt nagestreefd met de buurlanden in het kader van een opt-out-verzoek van het Europese asiel- en migratiebeleid bij de Europese Commissie. Met een zogenoemd ‘mini-Schengen’ wil Nederland gezamenlijk optrekken tegen migratiestromen.

Strik noemt dit voorstel een ‘vreemde eend in de bijt’. Het idee is dat Nederland een vrije zone vormt met landen zoals België, Luxemburg en Duitsland, waarbij deze landen de buitengrenzen bewaken. Dit kan alleen bij een ernstige dreiging voor de openbare orde of een massale instroom die een gevaar vormt. ‘Dat is bij ons nu niet aan de orde,’ stelt ze. ‘Doe je dat nu, dan blaas je de vrije Schengenruimte op.’

Bovendien lijkt een opt-out van het Europees asiel- en migratiebeleid praktisch onhaalbaar vanwege de vereiste unanimiteit voor verdragswijzigingen, waaronder het VN Vluchtelingenverdrag. Dit verdrag werd na de Tweede Wereldoorlog opgericht om de gruwelijke fouten van het verleden te herstellen toen verschillende landen Joodse vluchtelingen de deur wezen met het argument dat ze ‘vol’ zaten. ‘Keiner will sie haben’ kopte een Duitse krant destijds, terwijl veel Joden lange tijd ontheemd bleven. Zelfs na de oorlog verbleven ze maanden, soms jaren, in kampen voor Displaced Persons (DP), vaak voormalige concentratiekampen of militaire installaties die waren omgebouwd tot tijdelijke opvanglocaties.

Goochelen met cijfers: de inwilligingspercentages
Europa zei ‘dit nooit meer’ en kwam met een verdrag om vluchtelingenrechten te waarborgen en de opvang eerlijk te verdelen. Maar de huidige regeringspartijen noemen dit verdrag achterhaald. We leven nu in een andere tijd waarin Nederland te ‘aantrekkelijk’ zou zijn voor asielzoekers. Ons inwilligingspercentage ligt boven het Europese gemiddelde: vorig jaar keurde Nederland 85% van de asielaanvragen goed, terwijl Duitsland op slechts 37% bleef steken.

Deze percentages worden echter berekend met verschillende factoren, waardoor ze niet altijd verglijkbaar zijn. Zo biedt Duitsland naast asiel bijvoorbeeld ook andere vormen van humanitaire bescherming, zoals de tijdelijke verblijfsstatus ‘Duldung’, die niet in de officiële statistieken zijn opgenomen. In 2022 hadden ongeveer 248.000 mensen in Duitsland de Duldung-status, zo blijkt uit gegevens. Bovendien woonden ongeveer 137.000 mensen met deze status al vijf jaar in Duitsland.

Daarnaast is Nederland het enige (!) Europese land dat nareizigers meetelt in haar inwilligingspercentages. In andere Europese landen worden nareizigers apart geregistreerd en niet meegenomen in het inwilligingspercentage van de initiële asielaanvragen. Om het inwilligingspercentage van Duitsland van vorig jaar te kunnen vergelijken met Nederland moet je deze dus berekenen inclusief de Duldung-status en nareizigers, wat uitkomt op ongeveer 75%.

Wat in de inwilligingspercentages ook niet wordt meegenomen, is het aantal personen die worden afgewezen vanwege de eerdergenoemde Dublinverordening. Als Nederland een asielzoeker terugstuurt naar het verantwoordelijke land onder de Dublinverordening, wordt deze zaak niet als een afgewezen asielaanvraag beschouwd bij de berekening van het inwilligingspercentage. Een land met minder ‘Dublin-afwijzingen’, zoals bijvoorbeeld Griekenland, kan dus een lager inwilligingspercentage hebben maar relatief gezien meer mensen opnemen.

‘Er wordt altijd met de cijfers gegoocheld,’ zegt Wil Eikelboom, asieladvocaat bij Prakken d’Oliveira en voorzitter van de Vereniging van Asieladvocaten en -Juristen Nederland (VAJN). Hij benadrukt dat de relatief hoge kwaliteit en volledigheid van ingediende asielaanvragen ook bijdraagt aan het hoge inwilligingspercentage van Nederland. Veel aanvragen komen uit landen als Syrië, Afghanistan en Jemen, waar de humanitaire nood en oorlogssituaties duidelijk zijn en goed gedocumenteerd kunnen worden.

Het nieuwe hoofdlijnenakkoord stelt echter dat het inwilligingspercentage omlaag moet en wil dat bereiken door de bewijslast om te keren. Dit zou betekenen dat niet langer de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) moet bewijzen dat iemand géén recht op asiel heeft, maar de asielzoeker moet bewijzen dat die er wél recht op heeft. Eikelboom vindt dit een vreemde formulering: ‘Er wordt gedaan alsof de asielzoeker nu achteroverleunt.’ En dat is niet waar: in het huidige systeem is het ook al aan de asielzoeker om te bewijzen dat die recht heeft op asiel. ‘De IND zoekt landeninformatie op en controleert en vertaalt documenten, maar het draait altijd om de ingeleverde documenten,’ verduidelijkt hij.

In strijd met hoger recht
Wat wel verandert is de nadruk op authentieke documenten. Afgelopen maart werd dit in een Kamerbrief aangekondigd. Eikelboom ziet hier een groot probleem: asielzoekers zonder officiële papieren krijgen nu vaak het voordeel van de twijfel, maar dat gaat veranderen. ‘Voor mensen die vrezen voor de autoriteiten of hun documenten kwijtraken onderweg, wordt het bijna onmogelijk,’ zegt hij. ‘Deze wijziging strookt niet met Europees recht, dat samenwerking van de IND en het voordeel van de twijfel vereist. Ik denk niet dat dit gaat standhouden.’

De nieuwe regering lijkt daar maling aan te hebben. Het akkoord zit vol maatregelen die evident in strijd zijn met hoger recht. ‘Het lijkt alsof ze zeggen: laten we het maar proberen en zien waar het schip strandt,’ aldus Eikelboom. ‘Dan is het wel laf dat ze asielzoekers hun advocaat willen ontnemen. Bij eerdere kabinetten zagen we al pogingen om in de aanvraagfase geen gratis advocaat meer toe te kennen. Alleen in de beroepsfase, als iemand al is afgewezen, krijgt iemand dan een gratis advocaat.’

De praktijk laat zien hoe schrijnend de beperking van rechtsbijstand bij asielzoekers kan uitpakken. Toen Ahmed* bijvoorbeeld op een ochtend in het AZC uit zijn bed werd gehaald om te worden gedeporteerd, kreeg hij slechts 15 minuten toegang tot een advocaat die zijn zaak op dat moment voor het eerst zag. Zijn eigen advocaat was in een andere stad, dus werd hem een andere toegewezen om het proces te versnellen. Die had nauwelijks tijd om de situatie van Ahmed aan te horen omdat er nog zeven anderen stonden te wachten op zijn juridische advies. Met de verplichte ‘vertaaltijd’ erbij – Ahmed spreekt vloeiend Engels maar moest via een tolk communiceren – bleef er praktisch niets van effectieve ondersteuning over. ‘Je kunt jezelf wel vertegenwoordigen,’ werd hem verteld.

Vier dagen later, inclusief het weekend ertussen, werd Ahmed naar Schiphol gebracht. Uit pure wanhoop dronk hij op de wc zeep om zichzelf te vergiftigen; hij had volgens de Dublinverordening immers recht om te blijven en heeft bovendien een dochter in Nederland. In het vliegtuig viel hij flauw. Half buiten bewustzijn werd hij uit het vliegtuig getild. Leden van de Koninklijke Marechaussee deden een zak over zijn hoofd en sloegen hem in elkaar. ‘Heb je nu wat je wilt?!’ schreeuwden ze naar hem. Ahmed voelde de harde klappen, terwijl de realiteit steeds waziger werd. Hij was naar Nederland gekomen met de hoop op veiligheid, maar vond zichzelf in een nachtmerrie van bureaucratie en geweld.

In het huidige systeem is Ahmed een uitzondering: Nederland heeft immers een onafhankelijk rechtssysteem die behoorlijke bescherming biedt aan asielzoekers. ‘Hoewel de politiek zich steeds harder opstelt, blijkt de rechtspraak juist menselijker te worden,’ schreef journalist Tjitske Lingsma afgelopen januari nog in de Groene Amsterdammer, met dank aan de Europese wetgeving en de toeslagenaffaire.

‘Als Europa echter verder naar rechts beweegt, zullen de regels ook strenger worden,’ benadrukt Eikelboom. De Europese verkiezingen noemt hij dan ook cruciaal. ‘Als de Europese regels geen vangnet meer bieden, krijgt de Nederlandse regering de handen vrij om draconische maatregelen in te voeren.’

Symbolisch maar schadelijk
Dit lijkt inderdaad al de koers die het nieuwe hoofdlijnenakkoord vaart. Veel maatregelen ogen symbolisch – zelfs Pieter Omtzigt van NSC erkent dat sommige asielvoorstellen juridisch onhaalbaar zijn –, maar dat maakt ze niet minder schadelijk. Integendeel: professor Politieke geografie en Geopolitiek Henk van Houtum waarschuwt dat de plannen bijdragen aan de demonisering van asielzoekers en ze versterken de illusie van een onveranderbaar ‘oer-Nederland’. ‘Het voedt de illusie dat Nederland weer van “ons” is, alsof er een vast, onveranderbaar “oer-ons” bestaat. Een populistisch waanidee.’

Met ruim 25 jaar ervaring in grensstudies en migratiebeleid ziet Van Houtum een duidelijk patroon. Door opvangmogelijkheden bewust te beperken, creëren populistische partijen een vertekend beeld van de asielcrisis. Dit doen ze om strengere maatregelen te rechtvaardigen. ‘Deze doorzichtige politiek houdt voor de rechter geen stand, en dat weten de betrokken partijen heel goed,’ benadrukt hij.

Hoewel de strengere maatregelen worden gelegitimeerd om de eigen waarden te beschermen, leidt dit tot een paradoxale situatie waarin juist de fundamentele waarden van solidariteit, mensenrechten en de rechtsstaat worden ondermijnd. Van Houtum noemt dit fenomeen de ‘auto-immuniteit van het grensbeleid’. Met dit beleid is Nederland, net als de EU, haar eigen grootste vijand.

Populistische vicieuze cirkel
Daarbij geven onuitvoerbare plannen, zoals de eerdergenoemde opt-out, de regering de kans om naar Europa en de rechterlijke macht te wijzen wanneer deze onhaalbaar blijken. ‘Dat versterkt de roep om nationale soevereiniteit en radicalere oplossingen,’ legt hij uit. ‘Het is een populistische vicieuze cirkel waarin Nederland en andere EU-landen al meer dan dertig jaar vastzitten.’

Deze vicieuze cirkel bestaat uit een paar simpele stappen: strengere grensrestricties zorgen voor gevaarlijkere routes voor migranten, met meer risico’s en doden als gevolg. Dit leidt tot chaos en criminaliteit in opvangcentra, wat xenofobie en radicaal-rechtspopulisme versterkt. Hierdoor roepen mensen om nóg strengere grenscontroles en meer controle… en zo blijft de cirkel rondgaan.

Vervolgens is het de vraag wat deze maatregelen met het rechtsgevoel van burgers en bedrijven doen. Waarom zouden zij zich aan de wet houden als de Nederlandse overheid dat zelf niet doet?

*Naam is gefingeerd in verband met privacybescherming.